So funktionierte das Losverfahren

Zwei Prinzipien haben die Zufallsauswahl der Bürger:innen für den Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt" geleitet:

1. Da der Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt“ ein bundesweites Verfahren ist, musste das Konzept zur Ziehung der Stichprobe sicherstellen, dass alle Teilnahmeberechtigten, also alle Einwohner:innen Deutschlands ab 16 Jahren, die die deutsche Staatsangehörigkeit besitzen, theoretisch die Möglichkeit zur Teilnahme haben.
2. Der Bürgerrat sollte Deutschland im Kleinen abbilden. Unter den 160 Teilnehmenden sollten die Geschlechter, Bundesländer, Ortsgrößen, aus denen die Teilnehmenden kommen, Bildungsabschlüsse und Migrationserfahrungen so abgebildet sein, wie sie in der Gesamtbevölkerung Deutschlands verteilt sind.

Diese Prinzipien wurden durch eine gestaffelte Zufallsauswahl der Gemeinden, der Bürger:innen sowie die anschließende Zusammenstellung des Teilnehmendenkreises aus den Anmeldungen nach den oben genannten Kriterien umgesetzt.

In Deutschland besteht die Möglichkeit, Zufallsstichproben aus den kommunalen Einwohnermelderegistern zu ziehen. Dieses Verfahren kommt üblicherweise bei losbasierten Beteiligungsverfahren in Deutschland zur Anwendung und wurde auch für den Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt“ verwendet. Gegenüber einer Zufallsstichprobe aus dem Telefonbuch bietet die Ziehung aus dem Melderegister den Vorteil, dass nicht Haushalte ausgewählt werden, zu denen ja mehrere Personen gehören können. Außerdem können auch diejenigen erreicht werden, die keinen Festnetzanschluss besitzen.

Da der Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt“ ein bundesweites Verfahren ist, musste das Konzept zur Ziehung der Stichprobe sicherstellen, dass alle Teilnahmeberechtigten, also alle Einwohner:innen mit deutscher Staatsbürgerschaft ab 16 Jahren theoretisch die Möglichkeit zur Teilnahme hatten. Um das zu gewährleisten, erfolgte eine gestaffelte Zufallsauswahl.

Zunächst wurden aus dem amtlichen Gemeindeverzeichnis in allen Bundesländern Gemeinden zufällig ausgelost. An die Einwohnermeldeämter dieser Gemeinden erging anschließend ein Antrag, eine Zufallsstichprobe von Bürger:innen aus ihrem Melderegister zu ziehen und dem Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt“ für die Einladung der Teilnehmenden zur Verfügung zu stellen.

Technisch wurde sowohl die Auswahl der Gemeinden als auch der Bürger:innen über Algorithmen realisiert. Bei der Auswahl der Gemeinden hatte das nexus Institut dafür in einer Excel-Datei die Funktion „Zufallsbereich“ auf alle Gemeinden, geordnet nach Bundesländern und gestaffelt nach Größenklassen, verwendet. Auch die Einwohnermeldeämter, die die Adressdaten liefern, haben Algorithmen zur zufälligen Ziehung aus ihren Registern verwendet.

Um auf die gewünschte Zahl von 160 Teilnehmenden zu kommen, mussten sehr viel mehr Bürger:innen eingeladen werden, als am Bürgerrat teilnehmen konnten. Das liegt daran, dass viele zufällig ausgewählte Personen aus unterschiedlichen Gründen nicht am Bürgerrat teilzunehmen können. Häufig genannte Gründe sind Krankheit und Alter, die Beschwerlichkeit der Anreise, Familienfeiern, Urlaubsreisen und berufliche oder andere Verpflichtungen. Natürlich gibt es auch Menschen, die kein Interesse am Thema oder an Diskussionsveranstaltungen im Allgemeinen haben. Ziel war es, dass durch die Einladungen mehr als 160 Personen Interesse an einer Teilnahme haben. Dadurch wurde es möglich, dass im Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt“ auch jene Personengruppen vertreten waren, die üblicherweise in demokratischen Prozessen wenig repräsentiert sind. Des Weiteren haben wir auch eine Gruppe von Nachrücker:innen gebildet, falls jemand kurzfristig doch verhindert war. Damit am Ende 160 Menschen im Bürgerrat zusammenkamen, wurden daher 4.365 Menschen in ganz Deutschland angeschrieben.

Die Grundlage der Auswahl bildete das amtliche Gemeindeverzeichnis aller politisch selbständigen Gemeinden (mit Gemeindeverband) in Deutschland (Stand 31.12.2018), das vom Statistischen Bundesamt veröffentlicht wird (www.destatis.de).

In der öffentlichen Diskussion über Politikverdrossenheit wird, insbesondere wenn das Gefühl des „abgehängt Seins“ analysiert wird, häufig auf den siedlungsgeografischen Gegensatz von Stadt und Land abgehoben. Um die unterschiedlichen Lebensverhältnisse besser in der Stichprobe der Teilnehmenden abbilden zu können, haben wir in der ersten Stufe der Zufallsauswahl die Gemeindegröße berücksichtigt.

Dazu haben wir uns an existierenden Systematiken der Klassifizierung von Gemeinden nach Größe in Einwohnern orientiert, wie sie z.B. der Deutsche Städtetag zur Erfassung von Kommunen verwendet. Zur besseren Handhabbarkeit der Zufallsstichprobe haben wir mit vier Größenklassen gearbeitet.

In den Stadtstaaten wurde die Zufallsstichprobe gleich auf Landesebene gezogen, in allen Flächenländern wurden aus diesen vier Größenklassen die teilnehmenden Gemeinden per Zufall ausgewählt. In diesen Gemeinden wurde dann im nächsten Schritt die Zufallsstichprobe aus dem Einwohnermelderegister beantragt.

Die Auswahl der Gemeinden erfolgte aus dem amtlichen Gemeindeverzeichnis anhand der Excel-Funktion „Zufallszahl“. In jeder Größenklasse wurde jeweils ein Auswahlbereich zwischen 1 und 5.000 angegeben, so dass alle Gemeinden der Größenklasse eine zufällige Zahl zugeordnet bekamen. Anschließend wurden die Gemeinden aufsteigend sortiert. Die Gemeinde, die die niedrigste Zufallszahl erhalten hatte, galt als ausgewählt.

Der Anteil der Gemeinden einer Größenklasse an der gesamten Stichprobe des Bundeslandes entsprach dem Anteil, den Gemeinden dieser Größenklasse an der Gesamtheit aller Gemeinden des Bundeslandes haben.

Wenn die Anzahl derjenigen, die zum Verfahren aus der Größenklasse in dem Bundesland eingeladen werden sollten, höher war als 2 % der Bevölkerung, wurde die Gemeinde mit der nächstgrößeren Zufallszahl in die Auswahl der Gemeinden dieser Größenklasse einbezogen. Die 2 %-Grenze wurde gesetzt, damit nicht per Zufall Familien oder Freundeskreise eine Gemeindegröße für ein Bundesland repräsentieren. Da es in manchen Bundesländern sehr kleine selbstständige Gemeinden gibt, wurden in der vierten Größenklasse nach diesem Verfahren bis zu neun Gemeinden ausgewählt (Rheinland-Pfalz).

Losbasierte Bürgerbeteiligungsverfahren werden auch „Mini Publics“ genannt. Eine Bezeichnung, die die Aufmerksamkeit darauf richtet, dass durch das Los die Gesellschaft im Kleinen abgebildet wird. Damit Deutschland wirklich abgebildet ist, haben wir im Bürgerrat „Deutschlands Rolle in der Welt“ neben der räumlichen Verteilung der Teilnehmenden in einer weiteren Stufe auch noch andere Kriterien für die Zusammenstellung der 160 Mitglieder des Bürgerrats in den Blick genommen.

Die Zufallsauswahl garantiert grundsätzlich eine Vielfalt der Teilnehmenden, wie sie bei anderen Verfahren, die zum Beispiel auf öffentlichen Einladungen basieren, nicht erreicht wird. Deshalb sind Beteiligungsverfahren, die auf einem Losverfahren der Teilnehmenden beruhen, besonders inklusiv. Doch auch bei dieser Methode gibt es Personengruppen, die im Vergleich zu ihrem Anteil an der Gesamtbevölkerung überrepräsentiert sind: Dies gilt beispielsweise insbesondere für die Gruppe der Hochgebildeten. Um dem entgegen zu wirken, werden die Teilnehmenden aus den positiven Rückmeldungen so zusammengestellt, dass sie Deutschland im Kleinen möglichst gut abbilden.    

Ausschlaggebend dafür ist, dass die Verteilung soziodemografischer Merkmale der Teilnehmenden im Bürgerrat möglichst genau der Verteilung in der Gesamtbevölkerung entspricht. Neben der räumlichen Verteilung werden folgende Merkmale berücksichtigt: Geschlecht, Altersgruppe, Bildungsstand und Migrationshintergrund.

Zum Teil waren diese Daten schon in den Daten der Einwohnermelderegister enthalten, zum Teil wurden sie mit der Rückmeldekarte, die alle Eingeladenen erhalten haben, erhoben.

In der folgenden Tabelle sind die statistischen Werte angegeben, an denen sich die Zusammensetzung des Bürgerrats „Deutschlands Rolle in der Welt“ orientiert.

• Ausgeloste Gemeinden (Karte)
• Details zur Auslosung der Gemeinden
• Das Losverfahren beim Bürgerrat "Deutschlands Rolle in der Welt" (PDF)
• Soll-Ist-Vergleich